Personaalriigi tulevik Eestis. Stsenaariumid aastani 2040

Laadi alla PDF (9.92 MB)

Termin „personaalne riik“ viitab siin riigi mudelile, kus teenused ja toetused kujundatakse iga kodaniku eluolule vastavaks, tuginedes tema andmetele ning elusündmustele ning tagades samas, et on kaitstud põhiõigused nagu andmekaitse, autonoomia, eraelu puutumatus, läbipaistvus ja võrdne kohtlemine.

Personaalriik ei ole sama, mis digiriik: avalikke teenuseid saab personaliseerida ka ilma digitaliseerimataning avalikul sektoril tuleb kindlustada sobivad suhtlus- ja teenuskanalid kõigile kodanikele, sh ka neile, kelle jaoks digikanalid pole kättesaadavad või eelistatud. Samas soodustab digiareng personaliseerimist, näiteks muutes laialdaselt kättesaadavaks uudsed andmeanalüüsi meetodid ja privaatsuskaitse tehnoloogiat.

Personaliseerimise keskmesse tõuseb küsimus proaktiivsuse ja selle ulatuse kohta. Proaktiivsus tähendab, et  andmete töötlust ja teenuste pakkumist ei käivita inimese taotlus, vaid selle algatab riik, lähtudes isiku eeldatavast tahtest. Riik soovitab kodanikele toetusi või teenuseid, mis on andmeanalüüsi põhjal hinnatud vastavaks nende vajadustele.

Eestis on suur samm proaktiivsuse poole astutud nn sündmusteenustega, mille korral riigiasutuste vahelise andmetöötluse käivitab inimese mingi kindel elusündmus, näiteks lapse sünd, abiellumine või välismaalt Eestisse kolimine. Neil juhtudel saab inimene teavituse talle kohalduvatest teenustest ja toetustest ning peab üksnes kinnitama oma soovi neid saada või kasutada, taotlusi esitada ei ole tarvis. Selle loogika edasiarendusena saab käsitleda riigiasutuste algatatud andmetöötlust, mille eesmärk on inimeste jaoks negatiivseid elusündmusi ennetada, näiteks töötuks jäämist ära hoida.

Teenuste ja toetuste proaktiivse (ennetava) pakkumisega edasi liikumiseks on kaks peamist suunda – seadusjärgselt kõigile kohalduv või iga inimese nõusolekul põhinev (vt joonis1). 

Kõigile kohalduv suund tähendab andmetöötlusele eraldiseisva seadusliku aluse loomist ning on asjakohane, kui tegemist on suure  avaliku huviga, mis õigustab isikuandmete teisest (kogumise eesmärgiga võrreldes teistsugusel eesmärgil) kasutamist ning põhiõiguste riive ei ole ebaproportsionaalselt suur. Põhiõiguste riivet võib aidata vähendada privaatsust tagavate tehnoloogiate kasutamine.

Nõusolekul põhinevas suunas saab inimene ise otsustada, kas ta soovib anda loa oma andmete töötlemiseks, et saada vastu pakkumisi tema olukorrale ja vajadustele kohandatud teenusteks ja toetusteks. Ta võib ka näiteks otsustada, et on nõus oma terviseandmete jagamisega, et saada pakkumisi tema individuaalseid terviseriske ennetavateks teenusteks, kuid ei nõustu oma haridusandmete jagamisega. Seega jääb kontroll andmete töötlemise ulatuse üle täielikult inimesele, kes osaleb võrdse osapoolena tema andmeid puudutavates otsustes. Probleemiks võib aga kujuneda nõusolekute haldamise keerukus ja paralleelsüsteemide teke, samuti võimalik ilmajäetus neis elanikkonnarühmades, kus digipädevus on väiksem.

Proaktiivsus kui senistest normidest lahknev riigipoolne sekkumine inimese autonoomiasse eeldab põhjalikku ühiskondlikku arutelu.  Vajalik on kriitiliselt hinnata, kas leidub viise proaktiivse andmekasutuse läbipaistvuse tagamiseks ja kodanike kontrollivõimaluste säilitamiseks oma andmete üle. Proaktiivne andmeanalüüs ei tohi toimuda kodaniku selja taga.

Joonis 1. Proaktiivse teenusepakkumise lahendussuunad

Arenguseire Keskuse küsitluse põhjal on Eesti elanikud mõõdukalt avatud avalike teenuste ja toetuste personaliseerimisele, kuid neile teeb muret andmete turvalisus ja kardetakse toetustest ilma jääda (vt joonis 2 ja ptk 2.6). Teenuste personaliseerimise viisidena eelistatakse isikustatud nõustamist, enamaid valikuvõimalusi ning toetuste ja teenuste ennetavat pakkumist riskide ilmnemisel. Seevastu toetus näiteks andmete põhjal automaatotsuste tegemisele ning nn kodanikukontole (sihtotstarbeline konto, mille kaudu inimene saab osa oma makstud maksudest enda käsutusse haridus-, tervishoiu- jne teenuste ostmiseks eraturult, samal ajal kui riik vähendab nende teenuste pakkumist) on pigem väike. Vajaduspõhiseid ehk sissetulekust sõltuvaid toetusi peab vastuvõetavaks iga teine vastaja, ent vanemaealiste ja madalamapalgaliste seas on toetus keskmisest märgatavalt kõrgem, samas kui kõrgema sissetulekuga inimesed toetavad neid vähem.

Joonis 2. Personaliseerimise lahenduste vastuvõetavus
Allikas: autorite koostatud Norstati küsitluse põhjal

Toetuste sissetulekutega sidumise abil säästaks riik hinnanguliselt kuni 100 mln euro aastas, ilma suhtelist vaesust või ebavõrdsust oluliselt suurendamata. Samas jääks see siiski väiksemaks kui maksutulu, mille tooks täiendav protsent majanduskasvu. Toetuste sissetulekuga sidumine avaldab mõju inimeste käitumisele, suureneda võib tulude varjamine ja väheneda tööturul osalemise motivatsioon. Lisaprobleemina ei ole üksikisikute sissetulekuandmed piisavad, et teha õiglaseid otsuseid. Oluliselt suuremat täpsust pakuks leibkondade koosseisu ja varade arvesse võtmine, ent need andmed on praegu ebatäpsed või puuduvad.

Personaalse riigi võimalike tulevikuarengute analüüsimisel tõusid kõige enam mõju avaldavatena esile arengud ühiskondlikus ebavõrdsuses, õigusruum ja õiguspraktika, riigi rahanduslik olukord ja väljavaated ning inimeste usaldus riigi vastu. Nende tegurite abil koostati kolm  stsenaariumit, eesmärgiga luua pilt erinevatest võimalikest ühiskondlikest valikutest ning sellest, milliseid riske ja võimalusi need kaasa toovad.

Stsenaariumis „Kättesaadavad lahendused“ on mitmed andmelekked ja andmete väärtarvitused käsikäes laiema usalduse vähenemisega riigi vastu muutnud õiguspraktika andmekasutust oluliselt piiravamaks. Samas on ühiskonnas kasvanud nõudlus, et riik arvestaks paremini eri sihtrühmade vajadustega, millele vastamiseks lisandub uusi toetusi ja teenuseid, luues keerulise ja killustunud süsteemi.

Riik otsustab laiendada varasemalt ettevõtetele andmete jagamiseks mõeldud nõusolekuteenust – seda saavad nüüd inimesed kasutada ka selleks, et anda riigile luba oma andmete analüüsimiseks ning sobivate toetuste ja teenuste soovitamiseks. Kuigi süsteem parandab mõnevõrra teenuste kättesaadavust ja tõhusust, jääb see killustunuks ja halduskoormus kujuneb kõrgeks, kuna kõik ei ole valmis või suutlikud nõusolekuid andma ning ka nõusolekute haldamine on keerukas.

Stsenaariumi „Piiratud ressursid“ lähtekohaks on riigieelarve väga keeruline seis, mis sunnib keskenduma tõhususele ja ressursside säästule. Toetuste saamine seotakse inimeste sissetulekutasemega, arvestades seejuures, et kõige õiglasem on lähtuda sissetulekust ühe leibkonnaliikme kohta. Kuigi see võimaldab mitmeid seni eraldi seisnud toetusi ühendada – näiteks ühtne peretoetus senise lapse-, suure pere ja üksikvanema toetuse asemele – jääb riigile tekkiv kokkuhoid loodetust väiksemast. Inimeste jaoks loob ebakindlust toetuste ajas kõikuv tase, juhul kui sissetulekud muutuvad, näiteks ebastabiilse tuluga projektitöö korral.

„Andmepõhine ennetuse“ stsenaariumis on suurenenud sissetulekulõhe jõukaima ja vaeseima elanikkonnarühma vahel ning kasvanud ka regionaalse ja haridusliku ebavõrdsuse näitajad. Riigirahanduse pikaajalisi väljavaateid mõjutab vananev ühiskond koos tervena elatud eluaastate madala tasemega. Möödapääsmatuks muutub sotsiaalsete ja rahvatervise riskide tõhusam ennetus, et ohjata riigi järjest kasvavaid sotsiaalkulusid ja vähendada ebavõrdsust. See pälvib ka ühiskonnas laialdase toetuse ning õiguslik raamistik laieneb, et hõlbustada andmete taaskasutust ennetuse tõhustamise eesmärgil.

Järjekorras asutakse rakendama elustiilihaiguste, töökaotuse, haridustee enneaegse katkemise ning võlgadesse ja vaesusse sattumise andmepõhise ennetamise programme. Selle tulemusel vähenevad pikaajaliselt riigi tervishoiu- ning sotsiaalkulud, kasvab tervena elatud eluiga ja inimeste aktiivsus tööturul. Samas leiavad paljud, et andmepõhise ennetusega sekkub riik liialt inimeste eraellu ja süveneb mure noorte inimeste enesejuhtimisvõime (agentsuse) kahanemise pärast. Teistel, eriti eakamatel elanikel  tekib mure, et ulatuslik toetumine automatiseeritud andmeanalüüsile on vähendamas otsesuhtlust ametnikega.