Innovatsioon ja rohepööre vajavad ajakohast ja võimekat bürokraatiat

Max Weber pani juba rohkem kui sajand tagasi tähele ühte omalaadset tendentsi. Kapitalistlik majanduslik ja tehnoloogiline areng oli tema hinnangul muutnud bürokraatliku korralduse ehk ekspertteadmistel, kirja pandud reeglitel ning andmetöötlusel toimiva planeerimise, otsustamise ja elluviimise – kõige ratsionaalsemaks elukorralduse viisiks nii avalikus kui erasektoris.

Pea kõik suured ja küpsed organisatsioonid on tänapäeval selles tähenduses bürokraatlikud. Meie kohta koguvad või meie käest küsivad andmeid riigiasutused, pangad, telekommunikatsiooni ja energia ettevõtted jne. Meie kohta käivaid andmeid töödeldakse nende organisatsioonide ekspertide poolt sisemiste protseduuride ja mudelite alusel. Selle baasil tehakse otsuseid milliseid teenuseid ja kuidas meile pakkuda.

Samas pani Weber ka tähele, et kui puuduvad bürokraatiat kontrollivad ja suunavad mehhanismid, siis kaotab bürokraatia sisulise sihi ja fookuse ning võtab eesmärgiks iseenda sisemised ilumängud ehk oma protsesside pideva parendamise, sõltumata nende olulisusest ja vajalikkusest. Kui erasektori kontekstis võib üldiselt eeldada, et turg ja omanike tarkus loovad piisava kontrolli ja tagasiside, et suunata ja sihistada ettevõtmisi, siis üldist avalikku hüve ja teenuseid pakkuva avaliku sektori puhul on tihti ootusi, sihte ja fookusi rohkem kui üks ning kontroll ja tagasiside seega ka hägusam.

Kas bürokraatia on jätkuvalt kõige toimivam elukorralduse viis?

Bürokraatia kipub endiselt olema kõige domineerivam elukorralduse viis. Ka senised digitaliseerimise lained on pigem bürokraatiat digitaalseks muutnud kui suutnud levitada alternatiivseid elukorralduse viise. Seetõttu on poliitika- ja majandusteadlased püüdnud mõista ning mõõta, kas ja kuidas aitab avaliku sektori bürokraatia tänapäeval kaasa majanduse arengule.¹

Avaliku sektori bürokraatia panustab majanduse arengusse ennekõike läbi kaudsete seoste. Klassikaliselt on bürokraatia rolliks tagada ühiskonna toimimiseks vajalike institutsioonide, sealhulgas turgude, usaldusväärsus ja toimimine läbi kokkulepitud reeglite ning üldiste avalike teenuste. See loob ka lihtsa pinnase bürokraatia kritiseerimiseks: kuna positiivsed mõjud on kaudsed, siis pigem omistatakse kõik koosloodud edulood kellelegi teisele (nt ettevõtjate ettevõtlikkusele) ning bürokraatiale omistatakse peamiselt läbikukkumiste süü (ettevõtjad ei lähe pankrotti mitte oma juhtimisotsuste, vaid bürokraatlike reeglite tõttu).

Majanduse ja ühiskonna arengu erinevatel etappidel ei ole poliitikud, ettevõtjad ja kodanikuliikumised oma toimeloogika tõttu alati võimelised tagama ühise pika sihi seadmise ja hoidmise rolli. 

Vajalik on mõista, et majanduse ja ühiskonna arengu erinevatel etappidel ei ole teised ühiskonna osapooled (poliitikud, ettevõtjad, kodanikuliikumised) oma toimeloogika tõttu alati võimelised tagama ühise pika sihi seadmise ja hoidmise rolli. Piltlikult keskendutakse lühiajalisele heaolule ja konkurentsivõimele pikaajaliste arenguvõimaluste arvelt. Tänane kliimamuutustega kohanemise, mitmik-kriisidega võitlemise ning tehnoloogiliste revolutsioonidega toimetuleku ajastu on tekitanud nii Eestis kui globaalselt üha suuremaid ootusi pikemate plaanide ja visioonide järele, mis tagaks pidevalt muutuvas keskkonnas vähemalt mingi sihi või stabiilsuse. Kuna poliitika ja ettevõtlus püüavad toime tulla ühe kiiremate muutuste ja kriiside tsüklitega, siis on pika plaani, stabiilsuse ja etteennustatavuse tagamine jäänudki suuresti bürokraatia rolliks.

Selle rolli täitmiseks vajab bürokraatia aga sisendit. Ideaalis peaks poliitiline süsteem suutma ühiskondliku tellimuse tõlkida konkreetseteks plaanideks ja visioonideks, mida bürokraatia saaks ellu viia. Selle puudumisel vajab aga bürokraatia informatsiooni ja andmeid, mida oma protseduurireeglite alusel töödelda, ekspertiisi alusel analüüsida ning plaanideks, strateegiateks ning tegevusteks tõlkida. Mida mitmekesisemaks muutub majandus ja ühiskond – tegevusalade ning väärtuste mõttes– seda rohkem on ka teemasid ja küsimusi mida selles protsessis lahata. Seega on ka uute aruandlusvormide, protseduurireeglite ja regulatsioonide teke iseenesest paratamatu.

Innovatsioon ja rohepööre vajavad (uut) bürokraatiat, vähendada tuleks aegunud infokohustusi ja andmekogumise viise

Paradoksaalselt, innovatsioon vajab bürokraatiat, sest uute tehnoloogiate ja turgude loomine ning lahenduste massidesse viimine vajab uusi või kohandatud usaldusväärseid ja toimivaid institutsioone.² Rohepöörde kontekstis vajab innovatsioon isegi rohkem (uut) bürokraatiat. Uued kestlikumad lahendused vajavad ise usaldusväärseid ja toimivaid institutsioone, kuid rohepöörde edukus eeldab ka vähemkestlike praktikate väljajuurimist, näiteks läbi uute keskkonnastandardite. Kuna rohepööre on pikaajaline – sihiks aastad 2050 ja 2100 – ja konfliktne üleminekuprotsess, siis see vajab ka pikaajalist planeerimist ja sihistamist ning konkurentsivõime kõrval ka muude väärtuste (ülemineku õiglus, looduslik mitmekesisus) toetamist ja ülevalhoidmist.

Bürokraatia jalajälje vähendamiseks pole seega oluline ilmtingimata võidelda vastu uutele aruandlusnõuetele ning regulatsioonidele, mis aitavad uut tulevikku mõtestada ja sihistada. Pigem tuleks aidata bürokraatial mõista, kas need nõuded ja vormid ning andmete kogumise viisid on digiajastul asjakohased ja kõige tänapäevasemad. Näiteks põhineb suur osa tänasest bürokraatiast inimeste „käsitsi“ loodud andmetel ja informatsioonil ning eeldusel, et inimeste ja ettevõtete vastutus tagab selle täpsuse, kuid digiajastu võib pakkuda hoopis teisi ja väiksema koormusega „kaugseire“ võimalusi.

Bürokraatia jalajälje vähendamiseks on olulisem küsida, kas vanu regulatsioone ja andmeid on uues olukorras ja maailmas endiselt vaja.

Selle kõrval on bürokraatia jalajälje vähendamiseks isegi olulisem küsida, kas vanu regulatsioone ja andmeid on uues olukorras ja maailmas endiselt vaja? Võibolla on ühiskonnas tekkinud konkreetse teema isereguleerimise võimekused või on teema ise radikaalselt muutunud. Näiteks on asukohal põhinev planeerimine, reguleerimine, maksustamine ja aruandlus digiajastul praktiliselt kasutuks muutumas. Bürokraatia jalajälje vähendamiseks ei ole mõistlik lõigata igalt varbalt maha sama palju küünt, vaid analüüsida, kus on optimaalsem lasta kasvada ning kus on mõistlik lõigata. Nii üle- kui alarahvastatud ja – reguleeritud bürokraatia võib olla probleemne ja ebaefektiivne.

Kokkuvõttes, niikaua kuni bürokraatiat suunavad ja kontrollivad institutsioonid – ennekõike erakonnad, aga ka ettevõtete ja kodanikkonna katusorganisatsioonid – on ise liiga õhukesed ja ei suuda kogu ühiskonda ühendavat suunda ja sihti bürokraatiale ette anda ning seeläbi viimast kontrollida, säilib tendents, et bürokraatia defineerib ise arengusuunad, reeglid ja aruandlusvormid.

¹ Vt nt Cornell, A., Knutsen, C. H., & Teorell, J. (2020). Bureaucracy and growth. Comparative Political Studies, 53(14), 2246-2282

² Kattel, R., Drechsler, W., & Karo, E. (2022). How to make an entrepreneurial state: Why innovation needs bureaucracy. Yale University Press.