Eesti liigub ettevõtliku riigi suunas

07/03/2023

Meelis Kitsing Estonian Business Schooli rektor, endine Arenguseire Keskuse uuringute juht

Võtmetegureid kombineerides lõi Arenguseire Keskus viis stsenaariumit. Hoogtööriiki iseloomustab tsentraliseeritud ja projektipõhine juhtimine, prioriteetide kiire vaheldumine ning „kampaania korras“ tegutsemine. Öövaht-riik soovib vähendada riigi funktsioone, kärpida kulusid ja avaliku sektori töötajaid ning mitte liigselt sekkuda inimeste ja ettevõtete tegevusse. Ettevõtlikku riiki iseloomustab riigi käitumine suurettevõtjana, investeerides suurprojektidesse, delegeerides teenuseid erakapitalile ning arendades avaliku ja erasektori koostööd. Hoolekandja riiki iseloomustab soov ühiskonda „kasvatada“ ning rahuldada järjest kasvavat nõudlust suurema arvu ja paremate avaliku sektori teenuste järele. Võrgustunud riiki iseloomustab soov otsustamist maksimaalselt delegeerida ja hajutada, et sel moel tagada otsuste parim vastavus kodanike vajadustele.

Alljärgnevalt vaatleme viimase viie aasta arenguid nimetatud võtmetegurite ja stsenaariumide valguses. Esimese kahe võtmeteguri osas on suund olnud üheselt selge. Eesti on liikunud tsentraliseerituma riigivalitsemise suunas ning eelarvepiirang on lõdvenenud.

02.08.2018

Riigivalitsemise ja e-riigi stsenaariumid

Arenguseire Keskus koostas viis riigivalitsemise ja e-riigi stsenaariumi, et avardada avalikku debatti ja tuvastada olulisi otsustuskohti Eesti riigi tuleviku suunamiseks.

Riigivalitsemise agiilsus

Riigivalitsemise otsustusprotsesside kui võtmeteguri puhul võib kindlasti esile tuua teadlaste kaasamist Covid pandeemia leviku ja võimalike meetmete tähenduse mõistmisel. Kuid võrreldes teiste riikidega ei paistnud Eesti silma erilise otsustusprotsessi korraldusega ja saavutustega. Iseenesest viroloogide ja teiste ekspertide kaasamine on paratamatu kui tuleb teha otsuseid, mille kohta tavapärastel poliitikakujundajatel on piiratud arusaam.

Pigem võib väita, et Covid suunas tagant kiirete otsuste tegemise vajadust. Piiratud ajaraam ei lubanud süvaanalüüsi teha ja sellega arvestada. See kehtib paratamatult ka teadlaste puhul, kes pandeemia tingimustes pidid tegutsema teadusprotsesside tavapärastest normidest agiilsemalt. Covidi levikut mõjutasid paljud erinevad tegurid ning sellega kaasnes palju määramatust. Erinevate meetmete tõhususe hindamine vajab endiselt sügavamat uurimustööd.

Venemaa sõja laienemine Ukraina vastu eelmise aasta veebruaris on samuti suurendanud otsustustprotsesside agiilsust riigivalitsemises. Eesti paistab silma kiire reageerimisvõimega olles toetanud Ukrainat Eesti rahvaarvule tasandades rohkem kui ükski teine riik. Samuti paistab Eesti silma kahepoolse abi andmise suure määraga, mida võib tõlgendada kui soovi saata abi võimalikult kiiresti selle vajajatele, et see ei takerduks suurte rahvusvaheliste organisatsioonide bürokraatiasse.

Ettevõtlik, hooliv ja võrgustunud riik

Riigivalitsemise agiilsuse suurenemine, tsentraliseerituse kasv ja eelarve piirangu lõdvenemine tähendab, et Eesti on liikumas ettevõtliku riigi stsenaariumi suunas. Selle kohaselt ei ole eesmärgiks “ainult elanikkonna jooksvate nõuete rahuldamine ja riigi toimimise vastuvõetav tagamine valimistevahelisel perioodil, vaid majanduse ja riigi kui terviku arendamine.”

Stsenaariumite loomise käigus kasutati 10 näitajat, mille muutus aitab paremini mõista kuhu suunas riigivalitsemine liigub. Tabel 1 kajastab nende näitajate muutust. Ettevõtliku riigi stsenaarium kattub näitajate poolt kajastatud arengutrendidega kaheksa korda. Hoolekandja ja võrgustunud riigi stsenaariumid mõlemad viis korda. Hoogtöö- ja öövaht-riigi stsenaariumid vastavalt neli ja kolm korda.

Tabel 1. Riigivalitsemise ja e-riigi stsenaariumite indikaatorite muutus ning seos stsenaariumitega

_{Allikad: Valitsemine 2030, OECD 2017, OECD 2019, OECD 2021, OECD 2022, OECD 2023, UN 2023.}

Stsenaariumite arengu kaardistamiseks kasutasime ka elanike usaldust ja rahuolu erinevate avaliku sektori üksuste suhtes. Tabel 2 näitab, et nende indikaatorite muutuste põhjal on kõige suurem kattuvus võrgustunud, ettevõtliku ja hoolekandja riigi stsenaariumi põhjal.

Tabel 2. Kodanike rahulolu ja usaldus avalike teenuste vastu (% elanikke, kes on rahul ja usaldavad)

_{Allikad: Valitsemine 2030, OECD 2017, OECD 2019, OECD 2021}

Usaldus ja rahulolu keskvalitsuse vastu kasvas, kuid seejärel kahanes langedes 40 protsendile. Riigikogu suhtes oli rahulolu veel väiksem 33 protsenti 2020 aastal. Samas riigiametnike suhtes oli usaldus ja rahulolu 68 protsenti.

Sellised hinnagud viitavad ettevõtliku riigi stsenaariumi suunas, kus otsuseid teevad pikaajalise kogemusega professionaalid. Seda toetab trend, et aastatel 2016-2020 on kasvanud usalus politsei, ravisüsteemi ja haridussüsteemi suhtes (tabel 2), kus samuti tegutsevad spetsiifilisele valdkonnale spetsialiseerunud professionaalid.

Ettevõtliku riigi stsenaarium kattub kõige tihedamini kui võtta kokku nii tabel 1 kui ka 2 andmed. Ilmselgelt on Covidi tingimustes ka tugevnenud hoolekandja riigile olulised komponendid, kus riik on otseselt inimeste käitumismustreid suunanud. Kuigi haridussüsteemis on kohalikel omavalitsustel oluline roll, siis riigi jõulised sammud on siin muutuste elluviimisel teinud keskvõim. Ettevõtliku riigi stsenaariumis on kirjas “… näiteks haridus, on võimalik arendada kvaliteetseteks ja kõigile kättesaadavateks”.

Samas on muidugi oluline rõhutada, et tabelites toodud näitajad on ebaperfektsed ning stsenaariumite eristumise määr ei ole piisavalt suur. Viie stsenaariumi asemel aitaks ideaaltüüpina paremini 3-4 stsenaariumit, mis põhinevad kahel võtmeteguril – eelarve piirang ja tsentraliseeritus. 

Digiriik maailma tipus

Indikaatorite ebaperfektsust kajastab võrgustunud riigi stsenaariumile viitavate näitajate areng, mis on tekkinud ennekõike e-riigi arengu tulemusel – nii avaandmente kasutamine ja e-osalemine on oluliselt suurenenud. Kui stsenaariumite koostamise ajal olid need mõlemad valdkonnad kängu jäänud võrreldes muude digiriigi jaoks oluliste valdkondadega, siis eelmisel aastal avaldatud ÜRO indeksi järgi on e-osalemise poolest Eesti maailmas kolmandal kohal.  E-osalemise laienemist ettevõtliku riigi stsenaarium ette ei näinud. Küll aga avaandmete kasutamise suurenemist.

Kuna võrgustnud riigi stsenaariumi peamiseks eelduseks on riigivalitsemise suurem hajutatus, siis seda kohalike omavalitsust puudutavate näitajate muutus ei toeta (tabel 1). Areng on olnud vastupidine. Ettevõtliku riigiga see sobitub, kuna „stsenaariumi üldine tsentralisatsiooni soosiv ideoloogia viitab pigem kohalike omavalitsuste rolli kahanemisele“.

Digiriigi arendamine ja andmete oskuslikum kasutamine näitab ka liikumist ettevõtliku riigi suunas, kus digiteenustel ning Eesti kui digiriigi kuvandil maailmas on oluline roll. Ettevõtliku riigi stsenaarium: „E-residentide arv kasvab oluliselt ja Eesti avaliku sektori platvormide kasutamine levib teistesse riikidesse.” E-residentsuse globaalse haarde laiendamine on oluline prioriteet ka praegu. Kui 2017. aasta lõpus oli e-residentide arv 27 000, siis 2022. aasta lõpus oli see ligi 100 000.

Roheline tee riigikapitalismi

Ettevõtlik riik selle stsenaariumite kontektsis ei pruugi tähendada kõige laiemalt eraettevõtluse soosimist kõigis valdkondades. Nagu stsenaariumis kirjas soovib riik üha enam ise tegeleda ettevõtlusega, kas siis otse või partnerluse kaudu eraettevõtjatega. EAS-Kredex ühendasutuse loomine viitab tsentraliseerituse kasvule ja jõulisema riigi tegutsemismustrile. Avaliku sektori organisatsioonide laienemist ja jõulisemat sekkumist võib näha näiteks energeetikas, transpordis, tervishoius, teadus- ja arendustegevuses ning hariduses.

Roheleppe elluviimine järgmistel aastakümnetel võimendab seda trendi, kus riik ülalt-alla meetodil suunab nii otseste kui kaudsete meetmete kaudu terveid sektoreid ning konkreetsete ettevõtete ärimudeleid.

Ehk teisisõnu Eesti liigub riigikapitalismi suunas. Nagu selles stsenaariumis sai kirjutatud: “On oht kujundada ametkonnad nn riigikapitalistlikeks ettevõtlusvürstiriikideks, mis võib takistada ressursside paindlikku kasutamist.” Riigi ettevõtlusega võivad kaasneda ebaõnnestumised ning kui see on kombineeritud suurenenud eelarve piirangutega, siis võib Eesti taas liikuda hoogtööriigi,  mis oli viis aastat tagasi baastsenaariumiks.